Erschienen als: Chemnitz, Christine/ Santarius, Tilman: Rethinking food security strategies in times of climate change: the case for regionalization of agricultural trade and local markets. In: UNCTAD Trade and Environment Review 2013. Genf, S. 280-285.

Download des gesamten UNCTAD TER 2013 Report hier.

In many developing countries, agriculture is the main source of rural livelihoods and the foremost provider of employment. More than one third of the world’s population derives its livelihood from land, growing food for their families and for local markets – primarily staples grown mainly on small land holdings. Thus, small farm systems de facto remain the backbone of food security in developing countries even today.

However, rural poverty and rural hunger are widespread, and the majority of all poor and hungry people worldwide live in rural areas (IFAD, 2010). To address this situation, governments need to rethink current food security strategies. Since the 1980s, policies concerning food security have been increasingly trade-oriented. Due to low world market prices, cheap imports of food products have been favoured over national production for achieving food security. Moreover, it was a common belief that overall economic growth would automatically lead to the alleviation of hunger (FAO, 2008), and that the integration of small and medium farmers into export-oriented, global value chains would help reduce poverty and hunger in developing countries.

Yet, looking at small producers and the food security situation in various developing countries today, overall, this strategy did not deliver. On the contrary, food insecurity and poverty in rural areas have increased in recent years (FAO, 2008). Small producers have faced multiple crises, among them high price volatility, the economic downturn due to the global financial and economic crisis, and weather extremes due to climate change – which have exacerbated each other (Fan and Heady, 2010). Since small producers often have limited adaptive capacity and resilience to adequately react to external shocks, the level of uncertainty, in particular, threatens their economic situation. All signs point to this level of uncertainty increasing as a result of a worsening of anthropogenic climate change in the coming years and decades.

Therefore, it is necessary to rethink current food security strategies, including the role and system of agricultural trade in the light of global warming. Food security strategies now have to cope with three challenges: (i) agricultural production is becoming increasingly affected by changing climatic conditions; (ii) in parallel, agriculture markets are being destabilized by climatic impacts; and (iii) at the same time, agriculture has to contribute to mitigating climate change and must augment its carbon sink capacities, rather than remaining a major source of greenhouse gas emissions. Given these challenges, food security strategies that rely on trade and that push for the further integration of developing countries’ food production systems in the global market are not appropriate.

In this paper, we first analyse how the present system of globalized agricultural production and marketing exacerbates anthropogenic climate change, and why small producers that are integrated into global value chains are particularly at risk due to climate change. We then discuss how the current pattern of agricultural trade and production should be modified in order to stop the vicious circle of increased trade-orientation exacerbating climate change, and increased climate change endangering small farmers’ food security. Finally, we present policies for a regionalization of agricultural trade flows and the integration of smallholders in local and regional markets.

The global agricultural trading system is contributing to climate change…

Humans have exchanged agricultural products ever since they started farming. The main purpose of those trade flows was to supplement the diet with products that could only be grown in other climatic zones and geographical settings. With trade liberalization, trade in agriculture started to serve an additional purpose: to advance economic efficiency through increased competition among producers worldwide. Agricultural production can respond to increased competition in a number of ways, two of which, in particular, can have negative impacts on climate, namely an expansion of the area under cultivation, and specialization and intensification of production processes.

The expansion of agriculture is the main reason for the clearing of primary forests, and for the conversion of natural prairies for crop growing or livestock grazing, as well as for the draining of wetlands for irrigation and cultivation (CBD, 2003). Today changes in land use in agriculture and forestry, as well as emissions from farming and livestock, contribute over 30 per cent of global anthropogenic GHG emissions, releasing in particular methane, nitrous oxide, and, to a lesser extent, carbon dioxide (Solomon, et al., 2007; see also the comment of GRAIN in chapter 1 of this Review). The conversion of tropical forests and savannahs into agricultural land is particularly emission-intensive, primarily due to the burning of the biomass originally existing on the land, and to the release of organic carbon stored in soils (Steffen, 2004).

Besides the conversion of land for agriculture, increased specialization and intensification of production, which enables farmers to participate in global markets, generally entails the greater use of pesticides, fertilizers, water and fuel. Huge amounts of greenhouse gases are emitted through the production and use of external inputs, such as agro-chemicals, farm machinery and pumped irrigation. In the United States, for example, farm inputs account for more than 90 per cent of the total direct and indirect energy used in agriculture (Saunders, 2004). Likewise, downstream emissions increase as the processing, packaging and retailing of food items that are exported become more energy-intensive.

At the same time, increased competition is likely to undercut less intensive farming practices that sustain a broad variety of crops, hedges, trees and cultural landscapes, and thus threatens small-scale, site-oriented, integrated farming systems, particularly in developing countries (CBD, 2003). For instance, with animals moving from pastures to intensive feed-lot production, and the number of cattle, pigs and poultry steadily increasing to meet growing meat-based diets, more methane is released from enteric fermentation and animal waste; in contrast, grass-fed animals emit less methane than livestock that is fed on a high protein diet (Saunders, 2004; Kotschi and Müller-Sämann, 2004; see also comment by Idel in chapter 2 of this Review).

In addition to the impacts of climate change from intensification and expansion of agricultural production for export, the overall volume of transport increases as trade grows. Average distances of food shipments are set to grow even more, as fresh fruit reach Europe from India, for instance, and soybean shipments from Brazil to China rise. However, the explosion of food miles is the Achilles’ heel of global value chains in agriculture, making them vulnerable to steep rises in oil price and the impacts of climate change.

…while climate change is endangering small producers

Notwithstanding these environmental challenges, and a growing awareness of climate-change-related issues, efforts to integrate small and medium producers into global value chains continue unabated. Marketing chains are being improved and small producers are being encouraged and assisted in complying with international private and public food quality and safety standards (see, for example, Humphrey, 2005; and Pingali et al., 2005). Small producers in global value chains have always faced certain risks because usually they are the least powerful and most vulnerable players in the chain, and because they are price takers for both their production inputs and their output. Moreover, they are often confronted with a fragile balance between a) production for the market, and thus income generation, b) production for their own consumption, and c) household expenditure for food. However, these three aspects are increasingly affected by changing temperatures, more frequent weather extremes such as droughts or heavy rains, and growing instability of ecosystem services. Thus climate change has become an important factor in destabilizing the fragile food security situation of small producers in global value chains.

Looking at smallholders’ production for the market, participation in global value chains often demands specialization in a few cash crops and an intensification of production. As a consequence, many farmers have given up more diversified production systems, such as mixed cropping. However, mixed cropping is much better suited to coping with the impacts of climate change. In contrast, if weather extremes or newly introduced parasites hit the few cash crops grown in specialized farms, producers risk a total loss of their harvest. Furthermore, as specialization is at odds with sustainable land and water management, it decreases rather than builds-up soil fertility. And a poor soil structure risks erosion and reduces the soil’s ability to capture water and store carbon. This too weakens the ability of the production system to cope with extreme droughts or heavy rains. Sustainable soil and water management are undisputedly among the most important elements for agricultural adaptation and for the resilience of small producers.

As specialized smallholders must rely on buying their own food from the market, they risk being hit twice by the impacts of climate change. An increasingly volatile and fragile global food production system due to climate change means that small producers face a higher risk not only of production losses, but also of sharply increasing food prices. The volatility of food prices has increased tremendously over the past few years, in part due to harvest losses resulting from climate change. Yet, several studies show that high prices on world markets are seldom passed on to benefit small producers, but they are often transferred directly to consumer prices (see, for example, Jha, 2007; and Höffler and Ochieng, 2009). Thus small producers face the prospect of having to spend more money to buy their food while their incomes either fall or remain stagnant.

Rethinking the economics of developing countries’ food systems

Over the course of the past few decades, various concepts and strategies have been developed that both reconcile agriculture with ecological cycles and at the same time give small producers greater economic stability and make them more resilient. Examples of such strategies include resource-conserving agriculture, agroecology and organic agriculture (see, for example, Altieri and von der Weid, 2000; Pretty, 1995; and Pretty et al., 2006). The FAO has recently called for a significant transformation of the agricultural sector in order to meet climate change and food security challenges. The FAO’s concept of “climate smart agriculture” aims to sustainably increase productivity, enhance resilience (adaptive capacity), reduce GHGs (mitigation), and thus contributes to the achievement of national food security and development goals (FAO, 2010).

However, these strategies mark only the beginning of a sustainable reform of the food system. As they neglect to take trade and economic conditions into account, they risk succumbing to high price volatility, import surges and unregulated competition, as well as to the overwhelming power of food companies (e.g. processors, retailers and distributors.) in the global trade arena. Increasingly, this is occurring even in the newly globalized market for organic produce. As long as market incentives remain unchanged, investments in business-as-usual practices will continue.

A sustainable transformation of small farm systems in developing countries will only succeed if it is integrated into overall agricultural and food development strategies. Issues concerning the agricultural trading system, as one of the major drivers of the existing food production system, need to be linked to the debate on agriculture’s contribution to adaptation and climate change mitigation. Since trade liberalization and export orientation tend to undermine adaptive strategies and encourage input-intensive, “climate-unfriendly” farming, the sustainable transformation of the agricultural sector requires a fundamental rethinking of current trade policies.

The principle of “economic subsidiarity” offers guidance for this transformation (Sachs and Santarius, 2007). Economic subsidiarity implies that economic exchanges in the food system should be carried out preferably at the local and national levels, while exchanges at the continental or global level should have only a complementary function. Economic subsidiarity aims at localizing economic activities whenever possible and reasonable, and is committed to shorter rather than longer commodity chains. Instead of endangering small producers through volatile world market prices and making them the hubs for the extraction of capital, goods and resources, the regionalization of trade flows could serve as a catalyst to spur sustainable development at the local level. It will be successful particularly if production involves forward and backward linkages with other sectors of the local economy, such as with local input providers, processors and traditional retail outlets. If smallholder agriculture is well integrated into the local economy, and rural non-farm employment in the production of off-farm goods and services is stimulated, the regionalization of trade flows will contribute significantly to poverty alleviation and overall economic development (see also, FAO, 2005).

Policies to promote sustainable local food systems

In order to launch a transition towards a (re-)regionalization of trade flows, and to foster short production chains, policy changes are required at subnational, national and international levels. At the national level, first and foremost governments must ensure that they are allowed sufficient policy space vis-à-vis existing bilateral and multilateral trade obligations. This includes allowing governments adequate space to stabilize domestic food prices and protect small farmers from excessive price volatility. Countries also need to be able to implement policies and measures that chart their own defined paths to sustainable agriculture and food systems (see this chapter’s lead article by Li and Khor). Policy space not only requires more flexibility in the use of tariffs, quotas and other border control measures, but also ensuring against constraints imposed by bilateral and multilateral agreements on domestic regulatory competence or on investments which influence the agricultural sector’s production structure.

The main task at the subnational level is to enable small farmers to regain long-term access to their domestic and local markets. First and foremost, this includes policies that go beyond trade, which protect the land rights of communities and their access to basic natural resources, and especially those that strengthen women’s rights and land entitlements. Policies should promote a decentralized rural infrastructure to foster local marketing and ensure that rural and urban areas are sufficiently connected so that the hinterlands become the main suppliers of food for towns and cities. Most importantly, small farmers should be supported in achieving a “critical economic mass” through associative forms of economic activity, such as cooperative forms of production, storing and marketing. Developing-country governments as well as international donors should provide institutional and financial support, including public finances for micro-credit and loan programmes, to foster such associations.

Furthermore, a range of policies that have proved viable in the past could accelerate the transition from conventional to more sustainable farming practices. For instance, penalizing polluters with taxes and levies will induce them to reduce their emissions. Subsidies for fertilizers and pesticides should be abolished, and taxes on fertilizers and other industrial farm inputs imposed or increased so as to accelerate the transition towards farming practices that cultivate on-farm nutrient cycles. Furthermore, governments could foster the development of sustainable agricultural  process and production standards, including standard monitoring and verification schemes. The implementation of such schemes could be supported by low-interest loans for investing in sustainable farming practices, offered by communities, national governments and international donors. If farmers’ training and field schools for sustainable farming practices are supported, and if the capacities of local NGOs are scaled up, this will catalyse further activities in the farming communities and generate local ownership  in the process. Last but not least, communication strategies that provide better information to the public could promote a shift in consumption patterns towards more sustainable and locally produced food items.

The transition towards more sustainable food systems can be further advanced through a set of policies at various multilateral forums. In particular, policies that make long-distance transportation more expensive could contribute significantly to the (re-)regionalization of production chains. Since agricultural trade is very transport-intensive, the expansion of global markets and value chains would not have been profitable if freight costs had been high. In particular, foreign products can compete in domestic markets (e.g. Brazilian chicken legs competing with local poultry in West Africa) only if transport costs are low; otherwise, the lower marginal production costs abroad would soon be negated by higher transport costs. Over and above the rising oil prices that can be expected in the face of the global peak oil scenario, measures to internalize environmental costs in transport prices should be pursued. For instance, the inclusion of air traffic in the European Emissions Trading Scheme has been a first step into this direction. Additional measures could be advanced through negotiations at the United Nations Framework Convention on Climate Change, the International Civil Aviation Organization, the World Maritime Organization and the “Rio+20” Earth Summit scheduled to be held in Rio de Janeiro in June, 2012.

References

Altieri  A and von der Weid J (2000). Prospects for agroecologically based natural-resource management for low-income farmers in the 21st century.

CBD (2003). Domestic support measures and their effects on agricultural biological diversity. Note by the Executive Secretary. COP 7, 9–20 February 2004.

Fan S and Headey D (2010). Reflections on the global food crisis. How did it happen? How has it hurt? And how can we prevent the next one? IFPRI Research Monograph 165, IFPRI, Washington, DC.

FAO (2005). Towards appropriate agricultural trade policy for low-income developing countries. FAO Trade Policy Technical Notes No. 14. Rome.

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FAO (2010). “Climate Smart” Agriculture – Policies, Practices and Financing for Food Security, Adaptation and Mitigation. Rome.

Höffler H and Ochieng B (2009). High commodity prices – Who gets the money? A case study on the impact of high food and factor prices on Kenyan farmers. Berlin, Heinrich Boell Foundation.

Humphrey, J (2005). Shaping value chains for development, global value chains in agribusiness. Eschborn, GTZ.

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Solomon, S et al. (2007). The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2007. Cambridge University Press.

Jha B (2007). India’s dairy sector in the emerging trade order. Delhi, Institute of Economic Growth, Delhi University.

Kotschi J and Müller-Sämann K (2004). The role of organic agriculture in mitigating climate change – A Scoping Study. Bonn, International Federation of Organic Agriculture Movements.

Pingali P et al. (2005). Commercializing small farms: Reducing transaction costs. In: IFPRI and  ODI: The Future of Small Farms. Proceedings of a Research Workshop. Wye, UK, June 26-29, 2005.

Pretty JN et al. (2006). Resource-conserving agriculture increases yields in developing countries.  Environmental Science and Technology, 40(4): 1114–1119.

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Steffen W et al. (2004). Global Change and the Earth System: A Planet under Pressure. Berlin.

Erschienen als: Sachs, Wolfgang/ Santarius, Tilman: Umrisse einer Architektur des Agrarhandels in Zeiten nach der WTO. In: Eins Entwicklungspolitik, Heft 12/2007, S. 39-41.

Auf englisch erschienen als: Sachs, Wolfgang/ Santarius, Tilman: Towards a New Architecture of Agricultural Trade in the World Market. In: Gottwald, Franz-Theo/ Ingensiep, Hans Werner/ Meinhardt, Marc (Hrsg.): Food Ethics. New York, 2010, S. 185-203.

Ein multilateraler Rahmen für den Welthandel ist unverzichtbar. Die WTO aber erfüllt in ihrer gegenwärtigen institutionellen Verfassung nicht die Anforderungen an ein solches Rahmenwerk. Folglich muss sich die WTO entweder selbst neu erfinden oder die Institutionalisierung von Handelsregeln anderen Einrichtungen im Rahmen der Vereinten Nationen überlassen. Es folgt eine Reihe von Vorschlägen, die eine neue Architektur des Agrarhandels skizziert. Diese Vorschläge stützen sich auf vorangegangene Überlegungen aus diesem Dokument und versuchen, Schlussfolgerungen zu ziehen.

Über Prinzipien

GATT und WTO stützen sich auf die Prinzipien der Meistbegünstigung und Inländerbehandlung, d. h., Konzepte, die sich aus dem generellen Diskriminierungsverbot ableiten. Unserer Ansicht nach ist die Nichtdiskriminierung weiterhin ein grundlegendes Prinzip, das allerdings mit dem Prinzip der demokratischen Souveränität im Widerstreit steht. Wir schlagen vor, die Meistbegünstigung aufrechtzuerhalten, aber zumindest in der Landwirtschaft die Regel der Inländerbehandlung aufzugeben. Zwar ist es im Sinne einer guten globalen Nachbarschaft, dass Länder an der Grenze nicht diskriminiert werden, aber das Inländerprinzip widerspricht dem Geist der demokratischen Selbstbestimmung, weil es Schutz oder Bevorzugung einheimischer Produzenten vor ausländischen Wettbewerbern verbietet. So gesehen stimmen wir mit den Ansichten überein, die 2004 im Entwurf für eine „Konvention für Ernährungssicherheit“ zum Ausdruck kamen: „Ernährungssouveränität ist das Recht der Völker und Gemeinwesen, ihre eigene Agrar- und Ernährungspolitik zugunsten einer nachhaltigen Erzeugung und Verteilung von Nahrungsmitteln zu bestimmen und umzusetzen. Tatsächlich entstammen die vorgeschlagenen Strategien zur Importregulierung dem Prinzip der demokratischen Souveränität; es ist nahezu unbegreiflich, wie man sie mit dem Inländerprinzip in Einklang bringen kann.

Auch der Begriff der „nicht tarifären Handelshemmnisse“ scheint kaum mit dem Prinzip der demokratischen Souveränität vereinbar zu sein. Das Konzept wurde beim Übergang von GATT zu WTO eingeführt; es hat zu gravierenden Eingriffen in die Subventionspolitik, das Patentrecht, grundlegende Dienstleistungen und Eigentumsrechte geführt und den Einfluss der Handelsvereinbarungen auf den Bereich der Innenpolitik erweitert. Das Gewicht, das man „nicht tarifären Handelshemmnissen“ beimisst, steht im Widerspruch zum Recht der Völker und Gemeinschaften, ihre Angelegenheiten selbst zu regeln – also etwa ihre Bauern, geistiges Eigentum und Landrechte zu schützen –, wie es ihnen beliebt, und nicht, wie die Handelsliberalisierung es vorschreibt. Schon von „nicht tarifären Handelshemmnissen“ zu sprechen, ist eine grobe Vereinfachung: Hier werden komplexe und vielfältige politische Strukturen auf bloße Handelshemmnisse reduziert. Im Lichte des Prinzips der demokratischen Souveränität sollten deshalb die Regeln der Handelspolitik nicht mit der Innenpolitik interferieren, sondern sich lieber auf Fragen des Marktzugangs oder Qualitätsanforderungen für den internationalen Austausch konzentrieren.

Das Prinzip der demokratischen Souveränität ist allerdings begrenzt durch das Recht anderer Völker und Gemeinwesen auf ihre Souveränität. Mit anderen Worten, die Freiheit einer Nation endet da, wo die Freiheit einer anderen Nation beginnt. Daraus ergibt sich das Prinzip der extraterritorialen Verantwortung, d. h. Länder sind verantwortlich für die Folgen ihrer Politik jenseits ihrer Grenzen, durch die andere Länder gegebenenfalls Nachteile erleiden. Die offensichtlichsten Beispiele dafür sind Exportsubventionen, nationale Stützungsmaßnahmen mit Einfluss auf die Exportpreise, Lebensmittelhilfen usw., die auf internationalen und ausländischen Märkten zu Dumping führen. Aufgrund der extraterritorialen Verantwortung – und nicht um dem Vorwand zu folgen, gleiche Ausgangsvoraussetzungen schaffen zu wollen – gehören solche politische Maßnahmen abgeschafft.

Darüber hinaus wird das Prinzip der demokratischen Souveränität auch durch das Prinzip der Fairness begrenzt. Dieses versucht im Sinne einer ‚Systemischen Sonderbehandlung’ die drastischen Ungleichheiten zwischen den Ländern dieser Erde auszugleichen; ihm zufolge werden systematisch schwächere Nationen stärkeren gegenüber bevorzugt. Rechte und Pflichten müssen ungleich, d. h. gemäß den jeweiligen Bedürfnissen und Fähigkeiten, verteilt werden.

Und schließlich ist es eine Selbstverständlichkeit, dass eine neue multilaterale Institution zum Agrarhandel unter dem Dach der Vereinten Nationen und nicht außerhalb davon zu errichten wäre. Damit würden die Gründungsprinzipien der Vereinten Nationen auch für die Handelsinstitution gelten. Da die Erklärung der Menschenrechte inzwischen als Teil der Verfassung der Vereinten Nationen betrachtet werden kann, versteht sich von selbst, dass dem Prinzip der Menschenrechte auch im Rahmen der Gründung einer neuen Handelsinstitution ein hoher Stellenwert beizumessen wäre. Über das Ziel ökonomischer Effizienz, das derzeit alles bestimmende politische Ziel der WTO, würden die Prinzipien der Menschenrechte, der ökologischen Integrität, der Fairness und der ökonomischen Subsidiarität treten, die die allgemeingültigen politischen Ziele der neuen multilateralen Institution für den Agrarhandel bilden würden. Ökonomische Effizienz hingegen würde in den Hintergrund treten und zu einem unter vielen Mitteln werden, die es gibt, um mehr Arbeitsplätze zu schaffen und menschenwürdige Existenzgrundlagen zu sichern sowie Umweltschutz und soziale Gerechtigkeit zu fördern.

Über Funktionen

Derzeitig übt die WTO im Großen und Ganzen drei Funktionen aus: sie bildet den Rahmen für Verhandlungen zwischen Regierungen, ist eine Organisation, die über Regeln entscheidet und verfügt über einen Streitschlichtungsmechanismus. Auch jede neue institutionelle Struktur muss diese Funktionen erfüllen; allerdings kommen noch einige Funktionen hinzu – während sich die Gesamtzielsetzung ebenfalls verändert. Gemäß den Überlegungen in diesem Dokument müssen mindestens drei Funktionen neu hinzukommen: die Kontrolle der internationalen Marktpreise durch einen auf Kooperation basierenden Mechanismus zum Angebotsmanagement, die Qualitätskontrolle der Handelsströme auf der Grundlage multilateraler Meta-Standards und die Überwachung des Wettbewerbs durch Anti-Kartell-Maßnahmen. Während gegenwärtig der Abbau von Zöllen und nicht tarifären Handelshemmnissen oberstes Ziel im Welthandel ist, um einen vereinigten globalen Markt zu schaffen, wird eine künftige Institution die Koordinierung der unterschiedlichen nationalen Interessen in den Mittelpunkt stellen. Ihr wichtigstes Ziel wird darin bestehen, den Handel zu managen und nicht zu deregulieren.

Eine solche neue Institution müsste zweckmäßigerweise aus mindestens fünf Abteilungen bestehen: einer Abteilung für Koordinierung, für Qualitätssicherung, für Preismanagement, für Kartellaufsicht und für Streitschlichtung.

Die herausragendste Aufgabe der Abteilung für Koordinierung ist die Abwägung nationaler Präferenzen und internationaler Interessen. Zunächst einmal sorgt die Abteilung dafür, dass der nationale politische Spielraum im Handel wiederhergestellt wird. Im weiteren Verlauf überwacht sie die internationalen Folgen nationaler Politiken, insbesondere im Hinblick auf mögliche schädliche Effekte für internationale und ausländische Märkte. So ist etwa die Koordinierungsabteilung die zuständige Stelle für das „Antidumping-Warnsystem“. In diesem Zusammenhang hat sie Disziplinarmaßnahmen festzulegen, die sicherstellen, dass die Ausübung der demokratischen Souveränität nicht mit den legitimen Interessen anderer Länder kollidiert. Deshalb wird das Mandat hier die Einrichtung der „Schlichtungsstelle für Standarsdstreitigkeiten“ vorsehen, eines Gremiums, das bei Streitigkeiten über Unvereinbarkeiten bei nationalen Qualitätsstandards vermittelt, bevor eine Beschwerde bei der Abteilung für Streitschlichtung vorgebracht wird, um so sicherzustellen, dass kein Land nationale Qualitätsstandards für eine versteckte Handelsdiskriminierung missbraucht. Außerdem unterstützt die Koordinationsabteilung die Verhandlungen über die „systemische Sonderbehandlung“, damit gewährleistet ist, dass schwächere Länder systematisch bevorzugt behandelt werden, und sie überwacht Handelsströme im Hinblick auf das Prinzip der Tauschgerechtigkeit.

Ziel der Abteilung für Qualitätssicherung ist es, auf globalen Märkten eine Qualitätsuntergrenze durchzusetzen. Insbesondere wirkt die Abteilung an Verhandlungen über Meta-Standards für die Festschreibung von Kriterien des Entwicklungsprozesses von nachhaltigen Prozess- und Produktionsstandards mit, die damit die Länder verpflichten, im Inland Standards festzulegen, um der Zerstörung von sozialen und ökologischen Gemeingütern Einhalt zu gebieten. Aus diesem Grund entwickelt die Qualitätssicherungsabteilung auch Monitoring- und Kontrollmechanismen. Darüber hinaus ist sie Sitz der „Fair-Handels-Kammern“, die Qualitätsstandards internationaler Geschäftsvereinbarungen entlang spezifischer Produktketten überwachen; die Genehmigung dieser Verträge durch die Ausschüsse wird Voraussetzung für Unternehmen sein, um am Welthandel teilnehmen zu dürfen. All diese Funktionen können nicht alleine von der handelspolitischen Organisation ausgefüllt werden; zusätzlich ist die Zusammenarbeit mit Unterorganisationen der Vereinten Nationen notwendig, wie etwa der UN-Organisation für Ernährung und Landwirtschaft (FAO), dem UN-Umweltprogramm (UNEP), den entsprechenden multilateralen Umweltvereinbarungen sowie der Weltgesundheitsorganisation (WHO), der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) und schließlich Gremien wie dem neu einzurichtenden „Fonds für nachhaltige ländliche Entwicklung“, der an Landesgrenzen erzielte Erlöse aus Programmen für qualifizierten Marktzugang in Maßnahmen einbringt, mit denen armen Produzenten bei der Umstellung auf nachhaltige Produktionsmethoden geholfen wird. Darüber hinaus ist diese Abteilung auch auf die Konsultation und Partizipation von NGOs und Wirtschaftsverbänden angewiesen.

Die Aufgabe der Abteilung für Preismanagement besteht darin, die extremen Preisschwankungen auf dem Weltmarkt durch eine Steuerung des Angebots an Agrarprodukten in den Griff zu bekommen. Insbesondere unterstützt diese Abteilung die Verhandlungen über die multilaterale „Kooperationsvereinbarung zur Balancierung des weltweiten Angebots“, um die Produktionskapazitäten im Norden und unter den Agrarexporteuren im Süden zu steuern und allzu großen Ausschlägen in der Preisentwicklung entgegen zu wirken. Die Beobachtung der Preisschwankungen, Verhandlungen zwischen den betroffenen Partnern, Festlegung von Preisbändern und Identifizierung brauchbarer Instrumente zur Beeinflussung der Produktionskapazitäten fällt in den Zuständigkeitsbereich dieser Abteilung. Ferner arbeitet die Abteilung für Preismanagement mit der Abteilung für Qualitätssicherung zusammen, um faire Erzeugerpreise für „Fair-Handels-Verträge “ innerhalb von Produktketten zu gewährleisten.

Die Abteilung für Kartellaufsicht ist dafür zuständig, Verhandlungen über die Wettbewerbspolitik auf globaler Ebene zu begleiten. Insbesondere schreitet sie im Falle einer Marktkonzentration im Bereich der Betriebsmittelproduktion, Vertrieb, Groß- und Einzelhandel ein. Die Abteilung unterhält eine öffentlich zugängliche Datenbank mit Informationen zu Größe und Aktionsradius internationaler Unternehmen einschließlich der Fusionen und Aufkäufe. Mit der „Anti-Kartell-Aufsicht“ als Herzstück überwacht die Abteilung – ähnlich wie nationale Kartellämter – die Marktmacht von Konzernen, definiert Marktanteile, über die hinaus von Oligopolen auszugehen ist, setzt Maßnahmen um, um fairen Wettbewerbs auf Märkten zu sichern, und überprüft Fusionen und Unternehmensaufkäufe. Ihre Aktivitäten erfolgen in enger Zusammenarbeit mit rechtlichen Gremien wie dem Streitschlichtungsorgan oder einem Internationalen Gerichtshof für Handelsrecht.

Schließlich hat die Abteilung für Streitschlichtung die Aufgabe, Konflikte zwischen Mitgliedsstaaten zu schlichten und zwischen Mitgliedsstaaten und Dritten, wie etwa Konzernen und NGOs, zu vermitteln. Alles in allem wird diese Abteilung auch weiterhin Panels für Konflikte im Handel einsetzen, wie dies gegenwärtig im Rahmen der WTO geschieht. Wenn aber die Entscheidung eines dieser Panels nicht die Zustimmung aller Beteiligten findet, muss die darauffolgende Berufung an ein Gremium außerhalb dieser Einrichtung verlagert werden. Denn da das Streitschlichtungsorgan Entscheidungen über Konflikte zwischen sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Werten zu treffen hat, ist das Prinzip der Gewaltenteilung zu beachten, um die institutionelle Unparteilichkeit zu gewährleisten. Aus diesem Grund ist es wichtig, das Berufungsgericht – oder das, was bei der WTO die ständige Berufungsinstanz (‚Appelate Body’) genannt wird – aus einer überwiegend mit Handelsfragen beschäftigten Organisation herauszunehmen. Das gilt umso mehr, als auch nichtstaatliche Akteure wie etwa Konzerne, NGO’s und zwischenstaatliche Organisationen das Recht haben sollten, Beschwerden vorzubringen. In letzter Instanz kann nur ein unabhängiges internationales Gericht mit der Autorität zur Lösung grundsätzlicher Wert- und Interessenskonflikte betraut werden.

Erschienen als: Frein, Michael/ Santarius, Tilman: Modell für einen gerechten Welthandel. Eine kritische Würdigung des Fairen Handels. In: Brot für die Welt/ Evangelischer Entwicklungsdienst (Hrsg.): Perspektiven im Fairen Handel. Dossier 9, 2009, S. 18-21.

Fairer Kaffee, Schokolade, Kakao und Honig – all das macht die Welt ein Stück gerechter. Aus Sicht verantwortungsbewusster Konsumenten in Industrieländern ist damit klar: Fair gehandelten Produkten gebührt Vorrang. Aber hat der Faire Handel nicht auch Grenzen? Wie viel Kaffee kann man eigentlich trinken? Und wie ist es mit anderen, auch nicht-agrarischen Produkten, etwa Unterhaltungselektronik, Spielzeug oder Haushaltsgeräten? Und: ist der Faire Handel Symbol oder Modell für einen gerechten Welthandel?

Kein Alleskönner …

Zunächst einmal: Ein Alleskönner ist der Faire Handel nicht. Dazu setzt er zu stark auf Agrarprodukte, im Wesentlichen „Kolonialwaren“ wie Kaffee, Tee oder Kakao. Konsumgüter kommen im Fairen Handel im Grunde nicht vor. Dabei ist es durchaus spannend, darüber nachzudenken, wie ein fair gehandelter Computer auszusehen hat. Auch Dienstleistungen sind im Fairen Handel so gut wie außen vor, erste Aktivitäten dazu haben erst in jüngster Zeit eingesetzt, etwa mit Blick auf fairen Tourismus.

Hinzu kommt, dass der Faire Handel nur eine Seite betrachtet: die Importe aus Entwicklungs- in Industrieländer. Allerdings sind aus entwicklungspolitischer Perspektive die Exporte der reichen Länder das schwerwiegendere Problem. Die zunehmende Öffnung der Märkte des Südens durch Auflagen des Internationalen Währungsfonds (IWF), über die Welthandelsorganisation (WTO) und neuerdings durch bilaterale Handelsverträge ist die Ursache dafür, dass viele Unternehmen und landwirtschaftlichen Betriebe, vor allem Kleinbauern, in Entwicklungsländern der überlegenen Konkurrenz aus dem Norden nicht mehr gewachsen sind. Sie verlieren ihre lokalen Absatzmärkte und ihre Arbeitsplätze an die Produzenten aus dem Norden, die mit überlegener Produktivität und (im Agrarbereich mit staatlichen Subventionen) die lokalen Produzenten in Entwicklungsländern vom Markt drängen. Dieses Problem hat der Faire Handel nicht im Blick. Wenn die EU gedumptes Hähnchenfleisch nach Westafrika exportiert, so dass dort die lokalen Geflügelproduzenten ihre Existenzgrundlage verlieren , dann weiß der Faire Handel darauf keine rechte Antwort.

… aber auch kein Nixkönner

Wer den Fairen Handel als Modell für einen gerechten Welthandel sieht, überfordert ihn also. Wer ihn daraufhin allerdings gleich für überflüssig erklärt, tut ihm ebenfalls unrecht. Denn die Idee des fairen Handels enthält verschiedene Grundelemente und -prinzipien, die sich so oder zumindest so ähnlich auch auf einen gerechten Welthandel übertragen lassen.

Da ist zunächst die Erkenntnis, dass kleinere beziehungsweise schwächere Marktteilnehmer besonders gefährdert sind und daher eines besonderen Schutzes bedürfen. So hat der faire Handel insbesondere Kleinbauern im Fokus; damit ergibt sich eine Schnittfläche zu der Forderung, im Kontext eines gerechten Welthandels effektive Schutzmechanismen gegen wettbewerbsstärkere Konkurrenz zu verankern. Dies soll nicht zuletzt ebenfalls Kleinbauern und, damit zusammen hängend, der Ernährungssicherung und der ländlichen Entwicklung zugute kommen.

Darüber hinaus geht es im Fairen Handel natürlich um faire Produktionsbedingungen, sprich: keine ausbeuterische Kinderarbeit, Garantie der grundlegenden Arbeitnehmerrechte wie Organisations- und Versammlungsfreiheit, etc. Auch hier trifft sich der Faire Handel mit Forderungen nach der Stärkung globaler Standards. Allerdings ist der Ansatz unterschiedlich: während sich ein Produkt durch die Einhaltung solcher Standards im Herstellungsprozess für den Fairen Handel qualifiziert, setzt eine kritische Handelspolitik etwas anders an: Zunächst wird das in der Handelspolitik verankerte Prinzip hinterfragt, wonach die Produktionsmethode für den internationalen Warenhandel keine Rolle spielen soll, warum also ein Teppich ohne Kinderarbeit von den Zollbehörden genau so behandelt werden muss wie ein Teppich aus Kinderarbeit. Weitergehender rückt dann die Frage eines Importverbots für Produkte, die den internationalen Menschenrechts- und Umweltstandards nicht entsprechen, ins Blickfeld.

Hier berühren sich die Debatten offenkundig wieder: während aus Sicht des Fairen Handels die Einhaltung entsprechender Standards im Produktionsprozess eine conditio sine qua non darstellt, zielt die Debatte für einen gerechten Welthandel darauf ab, bei Verstößen gegen solche Standards Diskriminierung zu erlauben. Die Suche nach Gründen für diese unterschiedliche Herangehensweise führt vermutlich zu der Erkenntnis, dass eine umfassende Versorgung mit Produkten aus dem Fairen Handel zur Zeit weder leistbar ist noch (angesichts der Forderung nach Stärkung regionalen Wirtschaftens) wünschenswert wäre.

Strikte Gegner derartiger Überlegungen zur Diskriminierung von Produkten, bei deren Herstellung gegen Standards verstoßen wurde, kommen aus Entwicklungsländern, vor allem aus Asien. Keinesfalls nur Regierungen, auch NGOs befürchten, dass die Industrieländer Sozial- und Umweltstandards dazu benutzen könnten, ihre Märkte für Produkte aus Entwicklungsländern abzuschotten. Eine offensive Marktöffnungspolitik der Industrieländer, verbunden mit eher kümmerlichen Anstrengungen, die Produktionskapazitäten der Entwicklungsländer zu stärken, wird in vielen Ländern des Südens nicht als ausgestreckte Hand für Umwelt- und Sozialstandards wahrgenommen.

Bleibt das Kernstück des fairen Handels, der faire Preis. Von Ökonomen gerne belächelt, versteht man darunter einen Preis, der „sowohl die Produktionskosten deckt als auch zur Deckung der Lebenshaltungskosten ausreicht und Spielraum lässt für Gemeinschafts- und Entwicklungsaufgaben der Genossenschaften und Betriebe.“ Der faire Preis ergibt sich daher nicht (oder zumindest nicht in erster Linie) aus dem Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage, sondern aus den – lokal jeweils unterschiedlichen – Kosten für (umweltgerechte) Produktion und Lebenshaltung. Dabei geht es darum, den Produzenten ein menschenwürdiges Leben („decent life“) zu ermöglichen.

Interessanterweise gibt es in der Debatte um einen gerechten Welthandel nicht wirklich ein Pendant zum fairen Preis. Zwar geht es auch hier darum, die Existenzgrundlagen von Menschen zu schützen – der Schutzmechanismus soll jedoch in erster Linie (durch höhere Zollsätze) preisgünstige Importe abwehren, die lokale Produzenten vom Markt drängen. Überlegungen, wie Exportproduzenten vor Ausbeutung geschützt werden können, orientieren sich an der Debatte um Sozialstandards. Dennoch unterscheiden sich die Kernanliegen von Fairem Handel und dem Einsatz für einen gerechten Welthandel kaum: hier wie dort wird ein Kontrapunkt zur aktuellen Handelspolitik gesetzt, der es in erster Linie darum geht, durch ungebremste Liberalisierung und damit Externalisierung sozialer und ökologischer Kosten die Konsumentenpreise zu senken (und die Unternehmensprofite zu erhöhen).

Fairer Handel und gerechter Handel – Zwei Seiten einer Medaille?

Es gibt also durchaus eine Reihe von Berührungspunkten zwischen Fairem Handel und der Arbeit für einen gerechten Welthandel – und sicherlich noch weitere als die, die hier nur angerissen werden können. Insofern kann der Faire Handel in einigen ausgewählten Bereichen auch als Vorbild für einen gerechten Welthandel dienen.

Dies betrifft vor allem die Frage von Sozial- und Umweltstandards im Produktionsprozess. Es kann nicht angehen, dass die internationale Handelspolitik verbietet, ein T-Shirt aus fairer Produktion anders zu behandeln als ein solches, das unter zahlreichen Verstößen gegen elementare Arbeitnehmerrechte und Umweltstandards hergestellt wurde. Zu denken wäre hier an ein Importverbot, zumindest jedoch an unterschiedliche Zoll- oder Mehrwertsteuersätze. Interessant ist in diesem Zusammenhang auch die Überlegung, dass anstelle einzelner Produkte sich ganze Unternehmen zertifizieren lassen und damit für eine günstigere Behandlung im internationalen Handel qualifizieren könnten. Konsequent zu Ende gedacht, könnte dies bedeuten, dass nur noch entsprechend zertifizierte Unternehmen eine Lizenz für grenzüberschreitenden Handel erhielten.

Einen interessanten Ansatz hierfür bieten auch die vielfältigen Aktivitäten zur Durchsetzung ökologischer und sozialer Standards für das öffentliche Beschaffungswesen. Staatliche Behörden (aber nicht nur, etwa auch kirchliche Stellen), so die Forderung, sollen ihre Beschaffung entsprechend ausrichten. Derartige Initiativen zeigen in die richtige Richtung; allerdings müssen sie sich fragen lassen, ob sie im Sinne eines gerechten Welthandels nicht zu kurz greifen, wenn sie sich auch im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens auf freiwillige Selbstverpflichten und die Importseite beschränken – und dabei die internationale Handelspolitik, wie die EU sie (wesentlich angetrieben von der deutschen Bundesregierung) zur Zeit betreibt, außen vor lassen.

Dabei geht es zum einen darum, verstärkt Anstrengungen zu unternehmen, freiwillige Selbstverpflichtungen in staatliche Ordnungspolitik zu überführen. Darüber hinaus wäre stärker die Exportseite in den Blick zu nehmen, also den konkreten Versuch der EU, die öffentlichen Beschaffungsmärkte in Entwicklungs- und Schwellenländern zu liberalisieren. Das Ziel ist, neue Märkte für die EU-Exporteure zu erschließen. Soziale, ökologische und entwicklungspolitische Kriterien spielen dabei in der EU-Politik keine Rolle.

Diese Begrenzung des Fairen Handels verweist auf die fundamentale Schwierigkeit, ihn als umfassendes Modell für einen gerechten Welthandel zu begreifen. In den siebziger Jahren, den Kindertagen des Fairen Handels, mag es noch einige Berechtigung dafür gegeben haben, die Importpolitik der Industrieländer als das zentrale entwicklungspolitische Problem des Welthandels zu sehen.

Der Grund dafür liegt auf der Hand: Im alten GATT, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen, waren die Entwicklungsländer außen vor, sie hatten keinerlei Verpflichtungen zur Öffnung ihrer Märkte übernommen. Dies hat sich im Zuge der Globalisierung, durch Auflagen des IWF, die Gründung der WTO und in jüngerer Zeit die bilaterale Handelspolitik, grundlegend geändert. Den Entwicklungsländern wird zunehmend der wirtschaftspolitische Spielraum genommen, um sich vor der überlegenen Konkurrenz aus dem Norden zu schützen. So hat das britische Hilfswerk Christian Aid ausgerechnet, dass Afrika Südlich der Sahara in den letzten zwanzig Jahren durch falsche und vorschnelle Liberalisierung 272 Milliarden US-Dollar eingebüßt hat – ungefähr soviel, wie die Region im gleichen Zeitraum an Entwicklungshilfe erhielt.

Weiterentwicklung und Politisierung

Mit anderen Worten: Bei Anerkennung all seiner Verdienste, auch im Bereich entwicklungspolitischer Bildungsarbeit, kann der Faire Handel nicht als Modell für gerechten Welthandel gelten, weil er eine (wenn nicht: die) aus entwicklungspolitischer Sicht wesentliche Komponente außer Acht lässt: die aggressive Marktöffnungspolitik der Industrieländer (und hier auch der EU und insbesondere Deutschlands), die den Menschen in vielen Ländern die Existenzgrundlage raubt.

Dies anzugehen, erfordert von Seiten des Fairen Handels jedoch eine Politisierung, die im Wesentlichen an zwei Punkten anzusetzen hätte: ein kritisches Nachdenken darüber, ob die Steigerung des Anteils fair gehandelter Produkte tatsächlich als (primäres) Ziel der Arbeit in Deutschland angemessen ist; auch eine Verzehnfachung des Konsums fair gehandelten Kaffees wird wohl nur einen marginalen Beitrag für einen gerechten Welthandel leisten können. Und zweitens wäre anzumahnen, in der Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeit stärker die staatliche Handelspolitik, und hier eben auch die Exportseite, kritisch zu thematisieren.

Weiterentwicklung ist also angesagt. Viele Elemente des Fairen Handels zeigen in die richtige Richtung. Allerdings ist eine Politisierung im Sinne einer deutlichen Kritik an den globalen handelspolitischen Strukturen dringend vonnöten, will der Faire Handel nicht Gefahr laufen, eine politische Nische für ein aufgeklärtes Bildungsbürgertum zu bedienen. Dabei mag zu denken geben, dass Fototermine mit Präsentkörben wohlfeil sind, wenn sie die ökonomischen Interessen des Exportweltmeisters im Kern nicht berühren. Mehr noch: Es gilt einer Tendenz entgegenzuwirken, die den Fairen Handel als Modell für die Welthandelspolitik darstellt und so (nolens volens) dazu beiträgt, dass der öffentlichkeitswirksam propagierte faire Preisaufschlag für ein Pfund Import-Kaffee die Kritik an einer exportorientierten Handelspolitik und deren Folgen für die Armutsbekämpfung überdeckt. Dies zu verhindern, ist eine Aufgabe, der sich der Faire Handel in Zukunft stärker wird stellen müssen.

Erschienen als: Regeln Ändern: Fairness im Welthandel. Kapitel 18, in: BUND/Brot für die Welt/Evangelischer Entwicklungsdienst (Hrsg.): Zukunftsfähiges Deutschland in einer globalisierten Welt. Ein Anstoß zur gesellschaftlichen Debatte. Eine Studie des Wuppertal Instituts für Klima, Umwelt, Energie. Frankfurt, 2008, S. 508-534.

Ein sozialer Ausgleich in der Weltgesellschaft wird hauptsächlich über die Handels- und Außenwirtschaftspolitik ins Werk zu setzen sein. Europa hat damit Erfahrung, es ist selbst ein internationaler Wirtschaftsraum wie auch ein Raum des sozialen Ausgleichs. Doch in der Handelspolitik mit Dritten bleibt Europa hinter seiner sozialen und menschenrechtlichen Tradition zurück. In auffälligem Kontrast zur Umweltpolitik kann es auf diesem Feld keine Pionierrolle beanspruchen. Doch eine Politik, die auf eine Globalisierung der öko-sozialen Marktwirtschaft zielt, wird die Handelspolitik nicht länger isolieren. Ganz im Gegenteil, sie wird die Handelspolitik zur Triebkraft für mehr Ökologie und Fairness in der Weltwirtschaft machen.

18.1 Die Welthandelsorganisation neu erfinden

Seit Ende der 1990er Jahre konzentriert sich die Debatte über die Zukunft der Globalisierung vor allem auf die Welthandelsorganisation (World Trade Organization; WTO). Als Nachfolgerin des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT), das seit dem Zweiten Weltkrieg durch wechselseitig abgestimmte Zollsenkungen dem internationalen Handel beträchtlichen Auftrieb gegeben hatte, hat die WTO sich als jene Organisation etabliert, welche weitgehend den Ordnungsrahmen für die transnationale Ökonomie festlegt. Die WTO ist als einzige internationale Institution mit einem Schiedsgericht und mit Sanktionsmacht ausgestattet, während es nicht annähernd vergleichbar starke internationale Institutionen gibt, die für Menschenrechte, Gemeinwohl oder Umweltschutz eintreten. So kommt es, dass die Regeln der WTO auch wirtschaftsferne Politikbereiche durchdringen, und dass auf globaler Ebene letztlich die Wirtschaftsregeln die Gesellschaftsregeln dominieren.

Doch seit einigen Jahren steckt die WTO in der seit Jahrzehnten wohl tiefsten Krise des Handelssystems. Zwar treten nach wie vor Länder der WTO bei, und ihre Streitschlichtungsinstanz trägt laufend Handelskonflikte zwischen Mitgliedsländern aus. Doch die Verhandlungen über eine Weiterentwicklung der Handelsregeln sind durch einen grundlegenden Reformstau gekennzeichnet, der sich im Spiel einer Vielzahl widerstreitender Interessen immer wieder in Stillstand oder gar einem Scheitern der Verhandlungen niedergeschlagen hat.

Die Krise der WTO entsteht aus einer doppelten Ursache: einem Mangel an Vertrauen, und einer ideologischen Voreingenommenheit. Ein Mangel an Vertrauen deshalb, weil die Länder des Nordens, namentlich die Triade USA, EU, Japan, seit zu vielen Jahren den Handel mit zweierlei Maß messen: Sie fordern Freihandel mit den Ländern des Süden, und sie beharren auf Protektionismus und im Agrarbereich auf Subventionen für ihre eigene Wirtschaft. Dabei führen sie die Verhandlungen nicht ohne Heuchelei, da sie stets Armutsreduktion, Entwicklungschancen und Wohlstand für alle versprechen. Und einer ideologischen Voreingenommenheit deswegen, weil das übergeordnete Ziel der Handelsverhandlungen immer noch Freihandel und schieres  Wirtschaftswachstum heißt. Dabei wird immer deutlicher erkennbar, wie Strategien eines unreflektierten Wirtschaftswachstums immense soziale und ökologische Probleme mit sich bringen, weil sie die Ausbeutung der natürlichen Umwelt und ebenso von lokalen Gemeinschaften in Kauf nehmen. Erst wenn die WTO aufhört, einer starren Freihandels-Ideologie zu folgen, und sich stattdessen den gegenwärtigen Problemen stellt, wird sie ihre Krise überwinden; erst wenn sie auf multilateraler Ebene Probleme löst, die dem Gemeinwohl dienen und nicht von Staaten im Alleingang angegangen werden können, wird sie wieder einen Konsens der Staatengemeinschaft über ihren Nutzen erreichen.

Menschenrechte und Entwicklungsrechte schützen

Bisher haben die WTO, und vor ihr das GATT, aber auch bilaterale und regionale Freihandelsabkommen sowie die internationalen Finanzinstitutionen IWF und Weltbank mit ihren Strukturanpassungsprogrammen allein darauf abgezielt, Handelsbarrieren abzubauen und Märkte zu öffnen. Sie stützen sich dabei auf die ökonomische Theorie, der zufolge Zölle, Quoten und sonstige Marktzugangsbarrieren die Preise auf dem eigenen Markt hochhalten und damit auch ineffiziente Produzenten schützen. Die Liberalisierung des Handels dagegen soll helfen, dass sich auf allen Märkten stets die kostengünstigsten Anbieter durchsetzen können. Diese Freihandelsstrategie übersieht, dass jenseits aller ausgeschöpften Effizienzpotentiale ein ‚Verdrängungshandel’[i] einsetzen kann, der den davon betroffenen Menschen ihre Produktions-, wenn nicht gar Lebensgrundlage entzieht. Am deutlichsten wird dies beim Handel mit Agrarprodukten. In zahlreichen Ländern des Südens haben Billigimporte von Lebensmitteln die inländische Produktion aus Ackerbau und Viehwirtschaft vom Markt gedrängt und bäuerliche Betriebe in den Ruin getrieben. Indonesien beispielsweise hatte vor rund einem Jahrzehnt noch ein gut funktionierendes Agrarwesen, das weitgehend die Selbstversorgung des Landes garantierte. Durch eine Handelsliberalisierung, die dem Land im Zuge der asiatischen Finanzkrise aufgenötigt wurde, stieg die Gesamteinfuhr von Lebensmitteln stark an, bei Sojabohnen sogar um 50Prozent. Allein im Bereich der Sojaproduktion haben zwei Millionen Menschen den Sojaanbau aufgeben müssen[ii].  

Es erscheint als selbstverständlich, dass eine dem Gemeinwohl verpflichtete Welthandelsorganisation die Menschenrechte schützt und die Armut bekämpft. Tatsächlich erkennt die WTO noch nicht einmal auf dem Papier den Menschenrechtskanon der Vereinten Nationen an, geschweige denn, dass sie sich ihrer aktiven Umsetzung verpflichtet. Allerdings braucht es für den Schutz der Menschen- und Entwicklungsrechte keiner starken Regulierung auf der internationalen Ebene. Vielmehr müssen Regierungen wieder größeren Handlungsspielraum vis-a-vis den bestehenden internationalen Handelsregeln zurückerlangen, so dass sie Zuströme an Produkten, aber auch an Dienstleistungen und Direktinvestitionen kontrollieren können, wenn Existenzrechte und Entwicklungspotential auf dem Spiel stehen[iii]. Deshalb muss den Ländern wieder mehr Flexibilität in der Anwendung von Zöllen, Quoten sowie preis- und mengenbasierten Schutzmechanismen eingeräumt werden. In der rasanten Globalisierung von heute ist die Importsteuerung für Länder wichtiger als die Exportförderung, wobei  zu überwachen ist, dass Importe nicht ungerechtfertigt diskriminiert werden.

Wettbewerb nur zwischen ökologisch und sozial nachhaltigen Produkten zulassen

Gegenwärtig werden Handelsströme nur nach ihrem monetären Wert, nicht aber nach ihrer ökologischen und sozialen Qualität bewertet; denn in der ökonomischen Theorie gilt, dass die Qualität eines Produkts oder einer Dienstleistung einzig durch den Preis abgebildet wird. Deswegen gilt in der WTO die Regel der so genannten ,like products’: Gleichartige Produkte dürfen nicht aufgrund eines unterschiedlichen Produktionsverfahrens diskriminiert werden. Zwei T-Shirts beispielsweise dürfen nicht mit unterschiedlichen Zollsätzen oder Importquoten belegt werden, auch wenn eines von ihnen mit Kinderarbeit hergestellt worden ist oder aus einer Baumwolle, deren industrieller Anbau unter hohem Pestizideinsatz Feldarbeiter und Umwelt vergiftet hat. So lange das gilt, besteht der Anreiz für Unternehmen, ihre Herstellung in Länder zu verlagern, wo Löhne, Ressourcenpreise, Umwelt-, Gesundheits- und Sozialstandards am niedrigsten sind (®Kapitel 9).

Doch schon die gegenwärtige Praxis der WTO kennt Ausnahmen von der ,like product’-Regel: Diamanten aus Regionen mit Bürgerkriegen dürfen ebenso wenig gehandelt werden wie Kühlschränke mit die Ozonschicht zerstörendem FCKW. Was heute Ausnahme ist, muss zur Regel werden. In der Tat wird der Handel erst dann zum Motor für Ökologie und Gerechtigkeit, wenn eine Differenzierung der Produkte nach ihren Produktionsmethoden vorgenommen wird. Textilien aus Swetshops, in denen die Rechte von Frauen verletzt werden, Fleisch aus Tierzuchtfabriken, die Wachstumshormone einsetzen oder Strom aus fossil betriebenen Kraftwerken, die die Atmosphäre aufheizen – so lange der Handel mit solchen Waren und Dienstleistungen nicht gänzlich unterbunden werden kann, muss er finanziell belastet und dafür der Handel mit sozial und ökologisch nachhaltigen Gütern begünstigt werden. Es muss Ländern gestattet sein, den Zugang zu ihren Märkten an Qualitätskriterien zu knüpfen. Ein solches System des „Qualifizierten Marktzugangs“[iv] wird ökologisch und sozial nachhaltig erzeugte Importe aktiv gegenüber konventioneller Ware begünstigen, wenn im eigenen Land die gleichen Standards gelten. Dann kann etwa ein Land, das den nachhaltigen Landbau fördert, den Import von Lebensmitteln aus agro-industrieller Erzeugung mit hohen Zöllen belegen; oder sparsame Autos günstiger importieren lassen. Der Zugang zu fremden Märkten muss als ein Privileg verstanden werden, das Exporteure erst durch die Einhaltung hoher Sozial- und Umweltstandards erringen. Doch sollte Unternehmen aus Entwicklungsländern in einer Übergangsphase geholfen werden, diese Standards zu erfüllen.

Einen Ausgleich der Handelsbilanzen befördern

Während im Jahr 2005 50 Länder, angeführt von Deutschland, China, Russland und Saudi Arabien, teils enorme Handelsbilanz-Überschüsse erwirtschaftet haben (®Kapitel 5), wiesen 114 Länder Handelsbilanz-Defizite aus, die in den USA, Großbritannien, Spanien und der Türkei am stärksten ausfielen. Defizite wie Überschüsse sind strukturell zwar nicht zu vermeiden, und sie können sich durch frei flottierende Wechselkurse über die Jahre auch wieder ausgleichen. Geschieht das nicht, muss der Ausgleich durch entsprechende Maßnahmen angestrebt werden. Länder, die stets mehr exportieren als importieren, erwirtschaften Überschüsse an ausländischen Devisen, während Länder, die stets mehr importieren als exportieren, leicht in einen Devisenmangel geraten. Wenn dann nicht anderweitig Kapital ins Land fließt, etwa über Investitionen oder Geldanleihen, können diese Länder zu Schuldnerstaaten werden. Vor allem ärmere Länder haben mit chronisch negativen Handelsbilanzen zu kämpfen; einige von ihnen können nicht einmal ausreichend Devisen für lebenswichtige Importgüter wie Medikamente oder Nahrungsmittel aufbringen. Zudem haben die Finanzkrisen in Mexiko 1994, in mehreren Ländern Asiens 1997/1998, in Argentinien nach 1999 und viele weitere größere und kleinere Finanzkrisen, bei denen ganze Länder ihren wirtschaftlichen Bankrott erklären mussten, vorgeführt, welche verheerenden Folgen ein Handelssystem zeitigen kann, dass keinen Ausgleich der Bilanzen anstrebt.

Schon John Maynard Keynes, der in den 1940er Jahren die Verhandlungen zur Gründung der Bretton Woods Institutionen leitete, hatte einen Mechanismus vorgeschlagen, bei dem eine international unabhängige Verrechnungsstelle, die International Clearing Union (ICU), einen Handelsbilanzausgleich zwischen den Nationen erwirken sollte[v]. Die ICU sollte eine neue Währung einführen, den Bancor, in der alle Im- und Exporte am Weltmarkt zu bezahlen wären. Jedem Land stünde beim Umtausch der eigenen Währung in den Bancor ein gewisser Überziehungskredit zu; wird dieser jedoch überschritten, würde die ICU einen Strafzins für das Land verhängen. Auch Ländern mit Zahlungsbilanzüberschüssen, wie etwa Deutschland, könnte ein Strafzins auferlegt werden, damit sie ihre Überschüsse im Zaum halten; oder Überschüsse ab einer bestimmten Höhe könnten konfisziert und der Finanzierung von Aufgaben des internationalen Gemeinwohls zugeführt werden (Programme zur Armutsreduktion, Finanzierung der UN-Institutionen o.a.). Obwohl der Vorschlag Keynes heute wie damals phantastisch anmutet, könnten die wachsenden Bilanzdefizite vieler Länder, nicht zuletzt auch der USA, in nicht allzu weiter Ferne zu einer weltwirtschaftlichen Instabilität führen, die einen Ausgleich der Handelsbilanzen auch im Interesse der mächtigen Staaten und der Exportüberschuss-Länder erscheinen lassen wird.

 Ökonomisch schwachen Staaten Vergünstigungen einräumen

Derzeit gleicht der Weltmarkt einer Fußballliga, in der ein Verein der Kreisliga gegen den vielfachen Pokalsieger FC Bayern München antreten müsste – und das auf einem Feld, bei dem die Hobbyfußballer bergauf gegen die Münchener Profis spielen müssen. Im Welthandel spielen tatsächlich starke und schwache Spieler in der gleichen Liga, und die Regeln begünstigen dazu noch die Starken. Denn die starken Länder haben die Regeln so gestaltet, dass doppelte Standards gelten. Zahlreiche Länder des Südens, von Kenia bis Kamerun, von Indonesien bis Chile, wurden gezwungen, ihre Märkte weit zu öffnen für die Industriegüter des Nordens, während die USA, Japan, die EU und andere Industriestaaten weiterhin hohe Zölle auf Agrargüter erheben und obendrein mit massiven Subventionen die eigene landwirtschaftliche Produktion maximieren. Dieser Protektionismus auf dem Agrarmarkt bei gleichzeitiger wirtschaftlicher Übermacht auf dem Markt für Industriegüter und Dienstleistungen hat in der Vergangenheit viele Länder des Südens zu Verlierern des Welthandels gemacht[vi]. Eine Studie zur Folgenabschätzung der gegenwärtigen Verhandlungsrunde der WTO in Doha prognostiziert, dass die meisten der am wenigsten entwickelten Länder, insbesondere die Länder Sub-Sahara-Afrikas, mit dem nächsten Liberalisierungsschub im Welthandel erneut zu Verlierern werden, während die größten volkswirtschaftlichen Gewinne von den Industriestaaten und einigen aufstrebenden Schwellenländern eingefahren werden[vii].

Auch Ökonomen, die der Theorie des Freihandels anhängen, vertreten mittlerweile die Ansicht, dass Entwicklungsländer im Wettbewerb mit wirtschaftlich starken Ländern eine hinreichend lange Übergangsphase benötigen, in der sie sowohl ihre Märkte schützen dürfen als auch von den Industrieländern einseitig einen vergünstigten Marktzugang eingeräumt bekommen[viii]. Fairness  ist erst gegeben, wenn die Regeln der WTO – über die richtige Absicht hinaus, ein ebenes Spielfeld mit den mächtigen Ländern zu schaffen – schwache Staaten systematisch begünstigen. Aus der Sonder- und Vorzugsbehandlung müsste ein integrales Strukturmerkmal des Handelsregimes werden[ix]. So können Länder nach verschiedenen Kriterien, wie Ausmaß der Armut, Pro-Kopf Einkommen, Anteil am Welthandel usw., in verschiedene Kategorien eingeteilt werden[x]. Ein Land mit mittlerem Einkommen wie Algerien würde dann eine Sonderbehandlung durch die EU erfahren, während es wiederum Niger gegenüber zur Sonderbehandlung verpflichtet wäre. Eine solche Bestimmung würde nicht nur helfen, die Kluft zwischen Nord und Süd zu überbrücken, sondern auch dazu beitragen, die rasch wachsenden Ungleichheiten zwischen den Entwicklungs- und Schwellenländern auszugleichen[xi].

 Monopol- und Kartellbildung verhindern

Konzentrationsprozesse geschehen auch in nationalen oder lokalen Märkten, wenn die Politik nicht interveniert. Doch je größer der Markt, desto größer wird das Problem. Erst die weltweite Liberalisierung der Finanz- und Gütermärkte seit dem Ende der 1970er Jahren hat einer Konzentration von Unternehmen über Ländergrenzen hinweg Vorschub geleistet, wie sie bis dahin nicht möglich war. Im Ergebnis sind einige hundert transnationale Konzerne entstanden, deren jährlicher Umsatz das Bruttoinlandsprodukt ganzer Länder in den Schatten stellt. Der Weltkonzern Walmart beispielsweise machte im Jahr 2006 308 Milliarden US-Dollar Umsatz, während das Bruttoinlandsprodukt der 42 hoch verschuldeten Entwicklungsländer (HIPC) zusammen nur 262 Milliarden Dollar betrug[xii]. Zum anderen steigt mit der „Zusammenlegung“ von nationalen Märkten zu einem gemeinsamen globalen Markt gleichzeitig die Zahl der kleinen Unternehmen und verwundbaren Produzenten gegenüber den Marktriesen. Der weltgrößte Agrarhandelskonzern, das US-Unternehmen Cargill, muss sich das Handelsgeschäft für Weizen, Mais, Geflügel und vielen anderen Produkten nur mit einer Hand voll Konkurrenten teilen. Also können diese Unternehmen ihre Marktmacht und damit die Abhängigkeit der Millionen Bäuerinnen und Bauern weltweit ausnutzen, um Preise zu manipulieren, Wertschöpfung aus den ländlichen Ökonomien abzuziehen, und Standards zu diktieren, die es insbesondere den kleinen Produzenten unmöglich machen, mitzuhalten[xiii]. Im Bereich der Computerproduktion haben einige wenige transnationale Konzerne, die zusammen nahezu 90Prozent des Herstellungsmarkts für Laptops kontrollieren, regelmäßig nach nur wenigen Jahren ihre Zulieferer gewechselt, um maximale Profitmargen zu erzielen, während die Zulieferer samt ihren Arbeiterinnen und Arbeitern in Malaysia, Indonesien oder Mexiko ohnmächtig und arbeitslos zurückblieben[xiv]. Im Welthandel mangelt es nicht nur an Fairness zwischen den Ländern, sondern mehr noch zwischen den Marktakteuren.

Während die WTO ihre Agenda der Liberalisierung und Deregulierung ausweitet, gibt es keine entsprechende Institution, die der Monopol- und Kartellbildung auf dem Weltmarkt Einhalt gebietet. Es ist darum eine Minimalforderung, dass eine unabhängige Institution internationale Fusionen und Aufkäufe kontrolliert und unlauteren Wettbewerb sanktioniert. Ein Welthandelsregime, das sich der Fairness und Nachhaltigkeit verschreibt, wird darüber hinaus eine ausgewogene Verteilung von Gewinnen entlang grenzüberschreitender Wertschöpfungsketten sichern. Dabei kann es von der Fair-Trade-Bewegung lernen. Seit über drei Jahrzehnten zeigt sie, wie grenzüberschreitende Wertschöpfungsketten qualitativ hochwertige Produkte zu fairen Preisen für die Produzenten und mit hohen Sozialstandards im Produktionsprozess hervorbringen können (®Kapitel 12). Warum sollten Fairhandelsverträge, wie sie das Unternehmen The Body Shop und andere Firmen für ihre Zulieferer in fernen Ländern geschlossen haben, nicht für alle Unternehmen zur Bedingung gemacht werden, die am Welthandel teilnehmen möchten?[xv]

Eine starke multilaterale Handelsorganisation ist unverzichtbar. Die WTO jedoch erfüllt in ihrer gegenwärtigen institutionellen Verfassung die genannten Anforderungen nicht. Sie muss sich darum neu erfinden oder ihren Platz anderen Organisationen überlassen, die nicht nur dem wirtschaftlichen Standortwettbewerb der Nationen dienen, sondern dem globalen Gemeinwohl.

18.2 Bilaterale Abkommen kooperativ gestalten

Grundständige Reformen der WTO sind aufgrund der starken Interessenunterschiede der 152 Mitgliedsstaaten nicht leicht zu erreichen und brauchen ihre Zeit. Das erzeugt Ungeduld. Im September 2003, nachdem die 5. WTO-Ministerkonferenz in Cancun, Mexiko, abrupt und zur Überraschung vieler abgebrochen wurde, rief der US-Handelsvertreter Robert Zoellick zu einem Paradigmenwechsel in der Handelspolitik aus. Es habe in Cancun zu viele unwillige Länder gegeben, die die Verhandlungen scheitern ließen. Jetzt werde sich sein Land mit den Willigen zusammentun und bilaterale Handelsverträge schließen[xvii]. Damit entsteht eine weitere Bedrohung eines fairen Welthandelssystems, wenn nämlich die großen Verhandlungsmächte abseits der öffentlichen Aufmerksamkeit ihre Agenda des Freihandels mit doppeltem Maßstab durchsetzen, ohne dass die Entwicklungsländer sich in Gruppen zusammenschließen und gemeinsam ihre Interessen vertreten können.

Von Freihandelsabkommen zu echten Entwicklungspartnerschaften

Tatsächlich sind bereits etliche Freihandelsabkommen entstanden, unter ihnen das Nordamerikanische Freihandelsabkommen NAFTA als eines der bekanntesten Beispiele. Sie begünstigen einseitig die Interessen der Starken. Auch die Europäische Kommission, die für alle EU-Staaten die Handelspolitik bündelt, verfolgt bereits seit längerem eine Strategie bilateraler Freihandelsverträge[xviii]. Und im Jahr 2006 hat die Generaldirektion Handel der EU in ihrem Strategiepapier „Global Europe — Competing in the World“ unmissverständlich angekündigt, in Zukunft vermehrt bilaterale Freihandelsverträge abzuschließen, und zwar mit dem vorrangigen Ziel, die Stellung europäischer Unternehmen auf den Märkten der aufstrebenden Schwellenländer Asiens auszubauen[xix]. Bisher hat die EU 14 bilaterale Freihandelsabkommen mit Entwicklungsländern abgeschlossen, und mehrere weitere Abkommen sind in Verhandlung, unter ihnen die „Wirtschaftspartnerschaftsabkommen“ mit 77 Ländern Afrikas, der Karibik und des Pazifik, den so genannten AKP-Staaten[xx]. Sie verdienen besondere Aufmerksamkeit, zumal Deutschland eine unmittelbare Mitverantwortung für die Handels- und Entwicklungspolitik der EU trägt.

Die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements (EPA) reihen sich ein in eine lange Tradition von Handelsabkommen zwischen der EU und den AKP-Staaten, die nicht zuletzt auf die historische Verantwortung der europäischen Länder nach der Kolonialzeit zurückgeht. Doch die gegenwärtigen EPA-Verhandlungen bergen wenig Gutes und viele Risiken für die Partnerländer. Zwar wurden hehre Ziele formuliert, so die Reduzierung der Armut, eine verstärkte Industrialisierung, eine wirtschaftliche Diversifizierung, eine Stärkung der regionalen Integration, der Umweltschutz und die Förderung von Frauen. Zudem wurde vereinbart, dass parallel zu den Verhandlungen wissenschaftliche Folgenabschätzungen erstellt werden, die die Auswirkungen der geplanten Abkommen auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt untersuchen. Doch was in den gegenwärtigen Verhandlungen faktisch entsteht, entpuppt sich vor allem als ein Mehr an Freihandel zugunsten der EU. Die EPAs stellen den AKP-Staaten keine Mechanismen der Preisstabilisierung oder Ausgleichfonds mehr zur Verfügung. Und anstatt den einseitig begünstigten Marktzugang zur EU, den die AKP-Länder bisher genossen, fortzusetzen und wieder zu verbreitern, strebt die EU eine wechselseitige Marktöffnung an, die wenig Rücksicht auf die enormen ökonomischen Asymmetrien zwischen EU- und AKP-Staaten nimmt[xxi].

Ende 2007 hat die EU mit hohem politischem Druck und fragwürdigen Verhandlungsmethoden einen Teil der AKP-Staaten dazu gedrängt, in Interimsabkommen einer weit reichenden Marktöffnung gegenüber der EU zuzustimmen. Die Kommission hatte dabei argumentiert, dass die wechselseitige Marktöffnung eine unausweichliche Bedingung der WTO sei; tatsächlich hätte es aber eine ganze Reihe von Alternativen gegeben, bei denen die einseitigen Vergünstigungen für die Mehrheit der AKP-Ländern hätten fortgesetzt werden können[xxii]. Nun müssen diese innerhalb von nur 10-15 Jahren einen Großteil der Zölle auf Importe aus der EU abschaffen. Da im Durchschnitt 10-15Prozent der Staatseinnahmen der AKP-Länder von Zöllen abhängen, in einigen Ländern sogar 20Prozent, bedeutet dies eine massive Einschränkung ihrer Handlungsspielräume. Darüber hinaus verpflichten die Interimsabkommen die AKP-Länder dazu, auch über eine weitere Öffnung ihrer Dienstleistungsmärkte, die Liberalisierung von Investitionen sowie den Schutz geistiger Eigentumsrechte zu verhandeln. Die EU hat obendrein angedeutet, finanzielle Zuwendungen von der Unterzeichnung solch umfassender EPAs abhängig zu machen. Sie tut hingegen nichts dafür, dass kleinere Unternehmen aus den AKP-Ländern überhaupt auf dem Markt mit großen EU-Unternehmen mithalten können. Sie pocht im Gegenteil auf einen Investitionsschutz für ausländische Unternehmen. Das bedeutet, dass europäische Unternehmen Forderungen an die Regierungen der AKP-Länder stellen können, wenn ihre Gewinne durch die Einführung von umwelt-, gesundheits- oder sozialpolitischen Maßnahmen eingeschränkt werden[xxiii].

Bilaterale Verhandlungen können auch ganz anders geführt werden. Ein solches Beispiel ist die „Bolivarische Alternative für Amerika“ (ALBA), die zwischen einer Gruppe von Ländern Lateinamerikas geschlossen wurde. Auch wenn sie noch keine abschließende Bilanz ermöglicht, stellt sie immerhin den Versuch einer wirtschaftlichen Kooperation dar, die sich nicht in erster Linie auf Handelsliberalisierung, sondern auf eine neue Vision von Wohlstand und sozialer Gerechtigkeit gründet[xxiv]. Was immer man über den in dem Abkommen vereinbarten Austausch von venezolanischem Öl gegen kubanische Ärzte oder von bolivianischem Erdgas gegen venezolanisches Infrastruktur-Know-how denken mag, so liegt doch auf der Hand, dass hier das reine Profitstreben hinter einer anderen Logik zurücksteht, nämlich einer Mischung aus politischem Hegemonieinteresse und einem Ethos der Solidarität.,[xxv]. Ein auf Selbstinteresse und Solidarität gebautes Abkommen ließe sich als eine solare Energiepartnerschaft zwischen der EU und den sonnenreichen Staaten Nordafrikas denken.

Bei Abkommen zwischen Ländern mit unterschiedlich entwickelten Ökonomien ist die regulierende Rolle der Politik unentbehrlich. Die Europäische Union selbst zeigt , wie unentbehrlich die Mitwirkung der politischen Instanzen ist. Beitrittsländer öffnen ihren Markt und erhalten freien Zugang zu den Märkten der anderen EU-Staaten, erfüllen im Gegenzug aber auch eine Vielzahl von Umwelt- und Sozialstandards. Und ärmere und strukturschwache Regionen erhalten Geld über den EU-Ausgleichsfonds, um zu den wohlhabenden Regionen aufzuschließen. Die EU verbindet also den freien Handel mit Qualitätsstandards wie auch mit einem finanziellen Ausgleich für die schwächeren Partner. Es ist nicht einzusehen, dass diese wohl begründeten Prinzipien nicht auch die Abkommen mit den AKP-Staaten regieren sollten.

Mit Investitionsabkommen die extra-territorialen Staatenpflichten umsetzen

Während die EU-Kommission Verhandlungen für Handelsverträge aller Mitgliedsstaaten bündelt, stehen bilaterale Investitionsabkommen (Bilateral Investment Treaty; BIT) immer noch in der Kompetenz der nationalen Regierungen. Deutschland ist Weltmeister im Schließen solcher BITs: Mit 125 Ländern des Südens waren sie Ende 2007 bereits in Kraft, mit weiteren 16 Ländern werden sie derzeit ratifiziert. Kein anderes Land der Welt hat so viele BITs geschlossen wie die Bundesrepublik. Sie möchte mit diesen Abkommen die Investitionen und Erträge deutscher Unternehmen sichern, während die Empfängerländer sich von den Abkommen versprechen, durch ein stabiles Investitionsklima vermehrt Investitionen anzulocken. Es geht also in erster Linie darum, Investitionsflüsse zu sichern und zu erhöhen.

Ob die geschützten Investitionen zur Armutsreduzierung oder zur sparsamen Ressourcennutzung beitragen, ist nicht Gegenstand der BITs. Sie machen keinen Unterschied zwischen Investitionen in die Solarwirtschaft oder in Kohleminen, in den biologischen Landbau oder die industrielle, chemie-intensive Blumenzucht. Egal, ob entwicklungsfördernd oder Arbeitskräfte ausbeutend, ob umweltfreundlich oder die Natur schädigend: Deutsche Investoren erhalten durch die BITs, die ihnen Klagemöglichkeiten einräumen, einen weit reichenden Schutz vor Gewinneinbußen und möglichen Enteignungen. Auch wenn sich deutsche Unternehmen bislang nicht übermäßig als Kläger hervorgetan haben, so belastet allein die Möglichkeit die Bereitschaft der Regierungen, Umwelt- oder Sozialstandards einzuführen. Auch ist nicht einzusehen, warum ausländische Unternehmen durch BITs so weitreichende Rechte eingeräumt bekommen, während diesen Rechten praktisch keinerlei Pflichten gegenüberstehen.

Stattdessen würden sich die BITs als Instrument anbieten, mit denen die Bundesrepublik ihre extra-territorialen Staatenpflichten umsetzten kann (®Kapitel 6). Zu den Pflichten deutscher Unternehmen im Ausland müssen mindestens die Einhaltung der UN-Menschenrechte, der ILO-Kernarbeitsnormen, der in völkerrechtlichen Abkommen verankerten Umweltstandards sowie die geltenden Anti-Korruptionsbestimmungen gehören. Nicht Unternehmen sollten gegen Regierungen klagen können, sondern Regierungen müssen das Recht haben, die Investorenrechte aufzuheben, wenn ein Unternehmen etwa gegen das Korruptionsverbot oder gegen geltendes Umweltrecht verstößt. Auch kann die Politik Anreize setzen, damit Unternehmen über die Einhaltung der Mindeststandards hinaus ein verantwortliches Management globaler Produktketten praktizieren (®Kapitel 12).

Der Beitrag Deutschlands und der EU zur globalisierten Welt wird sich nicht zuletzt an der Gestalt ihrer bilateralen Abkommen ablesen lassen. Sie werden glasklar offen legen, ob Europa bereit ist, den Menschenrechten und der Umwelt höchste Priorität einzuräumen.

18.3 Die deutsche Import- und Exportpolitik zukunftsfähig machen

Es wird wesentlich leichter sein, die WTO-Regeln und auch die bilateralen Abkommen der EU zu erneuern, wenn einzelne Länder in ihrer nationalen Politik mit gutem Beispiel vorangehen. Es reicht auch nicht aus, multi- und bilaterale Handels- und Investitionsregeln zu reformieren, solange ungeachtet dieser Regeln konkrete Im- und Exporte öffentlich gefördert werden, die der Fairness und Ökologie zuwiderlaufen; schließlich gilt in einer eng verflochtenen Welt, dass alle Außen-Wirtschaftspolitik letztlich Welt-Wirtschaftspolitik ist. Daher ist es die Grundbedingung aller Reformen, das eigene Haus in Ordnung zu bringen. Als Exportweltmeister hat gerade Deutschland eine besondere Verantwortung, seine Import- und Exportpolitik nach umweltverträglichen und sozialverträglichen Gesichtspunkten zu gestalten (®Kapitel 5).

Die öffentliche Beschaffung öko-fair ausrichten

Eine zukunftsfähige Außenwirtschaftspolitik wird sowohl die Förderung von Exporten betrachten, als auch die Steuerung von Importen einbeziehen. Eine zukunftsfähige Importpolitik wird vor allem ein System des Qualifizierten Marktzugangs umsetzen (Abschnitt 1). Sie wird aber auch die öffentliche Beschaffung (®Kapitel 14) in den Blick nehmen, die Importe nach Deutschland generiert – vor allem, wenn es sich um Importe aus Ländern des Südens handelt. Aufgrund des beachtlichen Umfangs des öffentlichen Beschaffungsmarktes  kann eine zukunftsfähige Ausrichtung der Beschaffungspolitik einen enormen Beitrag dazu leisten, die deutschen Außenwirtschaftsbeziehungen umweltverträglich und international gerecht zu gestalten.

Eine Liberalisierung der Beschaffungsmärkte wird gegenwärtig vor allem durch bilaterale Handelsverträge forciert, unter anderem auch durch die oben besprochenen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs). Die sind jedoch weit davon entfernt, Beschaffungsmärkte nach Kriterien der Nachhaltigkeit zu gestalten. Da eine Liberalisierung des Handels die öffentliche Beschaffung zunehmend in undurchsichtige internationale Produktionsnetzwerke einbindet, erschwert sie die Einführung sozialer und ökologischer Anforderungen im Beschaffungswesen.

Eine Richtlinie für eine zukunftsfähige Beschaffungspolitik würde eine Prüfung der bietenden Unternehmen verlangen, ob sie zum Beispiel in ihren Produktionsstätten im Süden die Menschenrechte, die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation sowie einschlägige Sozialstandards einhalten und diese ihrerseits von ihren Zulieferern einfordern. Sie würde von den Unternehmen Umweltbilanzen erwarten und eine Lebenszyklusanalyse der angebotenen Produkte und Dienstleistungen. Wo bereits ein Markt für Waren unter dem Fair-Trade- oder einem der anderen Umwelt- und Sozialsiegeln besteht, sollten Verwaltungen den Zuschlag von ihnen abhängig machen (®Kapitel 14).

Wirtschaftsförderung, Entwicklungspolitik und Umweltschutz zusammendenken

Als Exportweltmeister muss Deutschland nicht nur seine Importe, sondern vor allem auch seine Exporte nachhaltig gestalten. Die Politik bietet einen Strauß von Instrumenten und Maßnahmen zur Förderung von Exporten und Direktinvestitionen deutscher Unternehmen ins Ausland an: die Risikoabsicherung durch Hermes-Bürgschaften, die Investitionsgarantien und die Export- und Projektförderung der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und der KfW IPEX Bank, sowie die Tätigkeit der Wirtschaftsabteilungen der Botschaften, die deutschen Außenhandelskammern, das Informationssystem der Bundesagentur für Außenwirtschaft und noch manches mehr. Hermes-Bürgschaften versichern nicht die Exporte als solche; sie versichern die Kredite, die ein deutsches Unternehmen vor dem Export von Gütern aufnehmen muss, gegen politische Unwägbarkeiten wie Enteignung oder Bürgerkrieg oder wirtschaftliche Zahlungsunfähigkeit des Käufers. Bleiben Zahlungen aus, springt die Bundesregierung ein.

Die Außenwirtschaftsförderung in Deutschland dient bisher vor allem dem Ziel, den Standort Deutschland im globalen Wettbewerb zu behaupten. Sie orientiert sich einseitig an innenpolitischen Zielen, wie der Sicherung von Arbeitsplätzen in der Exportwirtschaft und der Stärkung deutscher Unternehmen auf dem Weltmarkt. Folglich preist zum Beispiel das Bundeswirtschaftsministerium in seinem Jahresbericht 2005 über die öffentlichen Investitionsgarantien die erfolgreiche Beendigung des Baus eines Steinkohlekraftwerks durch die Steinkohle AG in Mindanao, Philippinen, obwohl lokale Umwelt- und Bürgerrechtsgruppen massiv gegen den Bau demonstriert und stattdessen den Ausbau Erneuerbarer Energien gefordert hatten[xxvii]. Und noch immer werden von der KfW IPEX Bank Projektfinanzierungen getätigt, die aus menschenrechtlicher oder ökologischer Sicht bedenklich sind: in der Rohstoffgewinnung, Öl- und Gasförderung, der Petrochemie, der Aluminium- und Stahlerzeugung oder in der Energiewirtschaft[xxviii]. In der Praxis der deutschen Außenwirtschaftsförderung zeigt sich immer wieder, dass der Umwelt- und Menschenrechtsschutz wirtschaftlichen Erwägungen untergeordnet wird[xxix].

Die Vergaberichtlinien für Hermes und KfW IPEX können von der Bundesregierung beeinflusst werden. Zwar hat die KfW seit 1995 mehrere Selbstverpflichtungen zum Umweltschutz verabschiedet und 2003 gar eine Orientierung sämtlicher KfW IPEX-Aktivitäten an der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung angekündigt[xxx]; im Jahr 2008 hat sie sich zudem den Equator Principles angeschlossen, einem international anerkannten Kodex erweiterter Umwelt- und Sozialstandards für die Geschäfte von Banken. Dennoch gehen Investitionshilfen und Bürgschaften etwa für Kohle- oder Zellstofffabriken oder für den Flugverkehr weiter, während nur marginal zukunftsfähige Technologien gefördert werden. Das steht in eklatantem Widerspruch zur Klimapolitik der Bundesregierung.

Auch aus entwicklungspolitischer Sicht ist die gegenwärtige Praxis der deutschen Außenwirtschaftsförderung zudem problematisch, weil sie der Verschuldung von Ländern des Südens Vorschub leistet. Eine Hermes-Bürgschaft wird von der Bundesregierung häufig nur dann gewährt, wenn die Regierung des Empfängerlandes ihrerseits eine Staatsgarantie ausgesprochen hat. Wenn es zu einer Zahlungsunfähigkeit kommt, so fällt die Bringschuld auf die dortige Regierung zurück. Denn die Bundesregierung zahlt zwar das deutsche Unternehmen aus, stellt ihrerseits aber Forderungen an das Empfängerland. Aus einer Kreditbeziehung zweier Unternehmen wird so ein Schuldverhältnis zweier Länder. In der Summe stellen die Schulden, die auf diese Weise aus Exportkrediten und Staatsgarantien entstehen, für zahlreiche Entwicklungsländer den größeren Teil ihres Schuldenberges dar[xxxi]. In den letzten Jahren hat die Bundesrepublik nach eigenen Angaben durch Rückflüsse aus Hermes-Bürgschaften jährlich über 1 Milliarden EURO an Zinsen eingenommen, was die Ausgaben für die Förderung dieser Exporte um ein Mehrfaches überstieg[xxxii]. Während die ökonomische Integration der Länder des Südens unter der Maßgabe vorangetrieben wird, dass sie sich durch verstärkten Welthandel aus ihrer Verschuldung befreien können, halten die Forderungen aus Staatsgarantien sie in neuen Abhängigkeiten gefangen.

Die Revision der deutschen Außenwirtschaftsförderung steht bereits seit mehreren Legislaturperioden auf der politischen Agenda. Zwar kann Außenwirtschaftsförderung kein Instrument reiner Entwicklungshilfe sein; aber sie kann sehr wohl nationale Ziele wie Arbeitsplatzsicherung und Mittelstandsförderung mit den Zielen der Armutsreduktion und des Schutzes der Biosphäre in Einklang bringen; Dafür sollte sie deutsche Unternehmen darin unterstützen, durch den Export ressourcenschonender Produktionsweisen und Produkte zur wirtschaftlichen Diversifizierung der Länder des Südens beizutragen. Sie wird darum nicht nur Exporte fördern, sondern gleichzeitig einen Wissenstransfer organisieren, so dass neben deutschen Filteranlagen, Solarzellen, elektronischen Mautsystemen oder Ähnlichem auch das Know-how zu ihrer Herstellung und – noch wichtiger – zu ihrer Fortentwicklung vor Ort weiter gegeben werden. Wo Technologietransfer über privatwirtschaftliche Projekte stattfindet, muss der internationale Patentschutz als Hemmnis beim Transfer von Know-how durch entsprechende Bedingungen bei der Projektförderung ausgeschlossen werden. Und insbesondere für kooperative Problemlösungen und die Stärkung institutioneller Kapazitäten bieten sich in bestimmten Sektoren Public-Public Partnerships an.

Um die Außenwirtschaftsförderung zukunftsfähig zu machen, müssen die Vergaberichtlinien für Hermes-Bürgschaften, Projektförderungskredite und Investitionsgarantien neu bedacht werden. Ebenso wie Rüstungsexporte in Konfliktländer untersagt sind, müssen es auch Exporte werden, die massiv klima- und umweltschädlich sind. Die Außenwirtschaftsförderung muss sich von einem reaktiven zu einem proaktiven Instrument entwickeln, etwa durch eine Positiv-Liste von zukunftsfähigen Wirtschaftssektoren, die gefördert werden. Verbindliche Prüfverfahren können dafür sorgen, dass Umwelt-, Menschrechts-, Arbeits- und Sozialstandards, wie sie die Weltbank und andere Entwicklungsbanken längst fordern, auch in der deutschen Wirtschaftsförderung zu Mindestanforderungen werden. Wenn ein Unternehmen diese Mindestpflichten nicht erfüllt, wird ihm die Investitionsgarantie entzogen. Die entsprechenden Organisationen in den USA, in Japan oder Australien haben längst erkannt, dass die Erfahrung umwelt- und entwicklungspolitischer Organisationen die Qualität der Folgenabschätzung erheblich verbessern kann. Die Bundesregierung hält dagegen an einer sehr restriktiven Informationspolitik fest. Bei Bürgschaften gibt sie nur wenige Informationen preis, und diese erst nach der Vergabe; im Fall von Investitionsgarantien und Projektkrediten gewährt sie sogar keinerlei Auskünfte[xxxiv].

18.4 Die Handelspolitik demokratisieren

Die Intransparenz und Verschlossenheit der deutschen Außenwirtschaftsförderung ist ein Symptom, das in der Handelspolitik auf allen politischen Ebenen zu beobachten ist. Und es ist der wichtigste Grund dafür, warum Vorschläge für mehr Fairness und Ökologie, wie sie von unzähligen Organisationen aus Süd und Nord seit langem erhoben werden, bisher völlig folgenlos bleiben. Wie kaum ein anderes Politikfeld wird die Handelspolitik durch ein eklatantes Demokratiedefizit geprägt – höchstens wird dies noch von der Sicherheitspolitik übertroffen. Zu ihr hat die Handelspolitik eine unrühmliche Affinität: Auch ihre Entscheidungen werden zumeist bei verschlossen Türen getroffen, sie verfolgen in der Regel ohne große Rücksicht auf die Gegenseite die Interessen des eigenen Staates bzw. bestimmter (meist großindustrieller) Interessengruppen im eigenen Land, und das Gemeinwohl oder gar der Schutz der Menschenrechte werden diesen Interessen allzu leicht geopfert.

Demokratiedefizite auf allen Ebenen

Das Demokratiedefizit in der Handelspolitik zeigt sich vor allem daran, dass Betroffene in Entscheidungsprozessen nicht angehört, geschweige denn eingebunden werden. Als die Bundesregierung eine Hermesbürgschaft für den Drei-Schluchten-Damm in China oder den Maheshwar-Staudamm in Indien vergab, wurden die Stimmen der Menschen nicht berücksichtigt, die für diese Projekte aus ihrer Heimat vertrieben und umgesiedelt werden mussten. Als die EU eine Marktöffnung für Agrargüter in den Verhandlungen der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs) gefordert hat, wurde dies über die Köpfe der Kleinbauern in Afrika und der Karibik, aber auch der bäuerlichen Produzenten in der EU hinweg verhandelt, obwohl sie es sind, die am meisten unter den Auswirkungen der Liberalisierung leiden werden. Meist mangelt es schon an Informationen und einer öffentlichen Diskussion über die Auswirkungen des Handels. So gibt es beispielsweise rund 2.500 bilaterale Investitionsabkommen (BITs) weltweit, doch die wenigsten selbst der interessierten Bürgerinnen und Bürger werden schon davon gehört haben. Und sogar im Bundestag mangelt es insgesamt an der nötigen Aufmerksamkeit und an Debatten über handelspolitische Beschlüsse.

Im Schatten der öffentlichen Aufmerksamkeit haben es Interessengruppen leicht, die politischen Entscheidungsträger zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Auf WTO-Konferenzen haben Unternehmensverbände und Vertreter großer Konzerne meist guten Zugang zu den Delegierten; im Fall des GATS-, des TRIPS- und einiger weiterer Abkommen der WTO ist gar bekannt, dass einzelne Unternehmensvertreter den Text der Abkommen vorformuliert hatten[xxxv]. Im Bundeswirtschaftsministerium wie auch auf EU-Ebene und in den internationalen Organisationen lässt sich zudem das Phänomen der ‚revolving doors’ beobachten: Mitarbeiter aus Unternehmen und Unternehmensverbänden wechseln zeitweise den Job und werden zu politischen Entscheidungsträgern, um anschließend wieder für die Industrie zu arbeiten. Gleichzeitig bleiben aber die Einwirkungsmöglichkeiten von entwicklungspolitischen, Umwelt- und Menschenrechts-NGOs auf Proteste außerhalb der Entscheidungszentren beschränkt; ihr Wissen und ihre Werte bleiben nicht nur ungenutzt, sondern werden in aller Regel systematisch übergangen.

Besonders gravierend wirkt sich das Demokratiedefizit zwischen Regierung und Parlament aus. Beschließungsanträge des deutschen Bundestags zur Verhandlungsführung der deutschen Delegation im Vorfeld von WTO-Ministerkonferenzen haben sich bisher weder auf die handelspolitischen Linie des Bundeswirtschaftsministeriums noch der EU-Kommission ausgewirkt. So mangelt es schon vor dem Verhandlungsstart an einem demokratisch legitimierten Mandat. Im weiteren Verhandlungsverlauf bleiben Bundestagsabgeordnete weitgehend vom Entscheidungsprozess ausgeschlossen. Auch das Bundesumweltministerium wie auch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit sind nicht adäquat in die Meinungsbildung des federführenden Wirtschaftsministeriums eingebunden. Bezüglich der deutschen Außenwirtschaftsförderung sieht es nicht viel besser aus. Bisher beschränkt sich der Einfluss von Bundestagsabgeordneten darauf, das Bundesfinanzministerium über die jährliche Außenwirtschaftsförderung bis zu einer bestimmten Obergrenze zu ermächtigen. Die Gewährung der einzelnen Hermes-Bürgschaften oder Projekt-Anträge wird dann jedoch im so genannten ‚Interministeriellen Ausschuss’ vorgenommen. Menschenrechts-, Entwicklungs- und Umweltanliegen sind in diesem Ausschuss unterrepräsentiert, Bundestagsabgeordnete können keinen Einfluss nehmen – und die Zivilgesellschaft wie die Öffentlichkeit bleiben gänzlich ausgeschlossen[xxxvi].

Auch innerhalb der EU weist die Handelspolitik ein gehöriges Demokratiedefizit auf. Die Handelspolitik der EU soll gemäß den Statuten von der EU Kommission, , dem Ministerrat und dem Europäischen Parlament beschlossen werden. Doch ein guter Teil der handelspolitischen Linie der EU wird in einem regelmäßig tagenden Gremium, dem so genannten ,133er Ausschuss’ festgelegt. Während er eigentlich nur die Sitzungen des Ministerrates vorbereiten soll, werden faktisch dort Beschlüsse gefasst, die weit reichende Folgen für die Verhandlungsführung in der WTO und in bilateralen Abkommen haben. Die Zusammensetzung des Ausschusses ist dabei keinesfalls repräsentativ; er umfasst in der Mehrheit Mitarbeiter der Generaldirektion Handel, der Wirtschaftsministerien der EU-Länder, sowie ,unabhängige’ Handelsexperten, die ohne demokratische Legitimation für ihre Teilnahme mandatiert wurden[xxxvii]. Das Europäische Parlament wird dagegen meist erst spät in die Entscheidungsfindung eingebunden und kann lediglich Empfehlungen aussprechen.

Ohne Transparenz und Öffnung keine Fairness und Ökologie

Die Zukunftsfähigkeit der Handelspolitik wird daher maßgeblich von drei Faktoren abhängen: Erstens davon, dass die Bundesregierung für sich selbst, aber ebenso die EU-Mitgliedsstaaten als Gemeinschaft die Umwelt- und Entwicklungspolitik kohärent mit der Handelspolitik verbinden. Zweitens davon, dass die Mitsprache des Europäischen Parlaments und des Deutschen Bundestags verbessert wird; zum einen, indem der Bundestag definitiv ermächtigt wird, Handelspolitik nach dem öffentlichen Interesse zu mandatieren sowie auf laufende Verhandlungen in der WTO und in bilateralen Abkommen direkt Einfluss nehmen zu können, anstatt hinterher lediglich den fertig verhandelten Verträge zuzustimmen; zum anderen, indem die parlamentarische Kontrolle der Außenwirtschaftsförderung verbessert wird, etwa indem die relevanten Bundestagsausschüsse über Hermes- und Projekt-Anträge vorab informiert werden und mögliche Einsprüche erheben zu können. Und drittens davon, dass die Entscheidungsprozesse in der WTO, auf EU-Ebene, in der deutschen Außenwirtschaftspolitik für zivilgesellschaftliche Organisationen und vor allem für die potentiell Betroffenen nicht nur einsichtiger werden, sondern ihnen wo immer möglich auch eine aktive Mitsprache einräumen. Mehr Demokratie wagen!“ muss der Ruf lauten, der grundständige Reformen der Handelspolitik auf allen politischen Ebenen anleitet.

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